民事检察：如何践行以“我管”促“都管”

2022年1月17日，最高人民检察院张军检察长在全国检察长（扩大）会议上强调指出：“司法实践中，一些事关群众切身利益的工作，法律只有原则规定。检察机关在办案中发现履责缺位，就要以‘初心’的执着、‘守心’的标准为民司法，以依法监督的‘我管’，促职能机关依法履职的‘都管’。”以“我管”促“都管”理念的提出，对民事检察工作而言意义重大，特别具有指导性和针对性。在检察实践中，民事检察部门往往将注意力集中在具体个案的诉讼监督上，工作方式主要就是抗诉和再审检察建议，都是发往法院的，民事检察监督的对象是审判机关的公权力。这无疑是对的，但却是不全面的。事实上，民事检察部门除了在维护个案司法公正上承担职责，在能动履职积极参与社会治理方面也是大有可为。

结合民事案件办理，服务保障诚信有序营商环境

张军检察长指出，检察机关要牢记“国之大者”，牢牢把握住以检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展这个主题。在民事检察工作中，应当随时注意通过履职促进优化法治化营商环境。在实践中，一些检察院办案时“多想一步”“多管一分”，对保障诚信有序营商环境发挥了良好促进作用。例如，北京市西城区检察院在办理一起诉讼监督案件过程中发现，某银行在信用卡核准和审批环节未严格审查信用卡申请人的资料，信用卡核准和审批环节存在漏洞，导致存在金融风险。经检索，发现该种情形已经多次发生。该院遂向银行制发检察建议书，建议加强对信用卡申办的审批管理，严格遵守法律和行业规则关于信用卡审批的各项要求，从制度层面严格规范信用卡审批程序，保护银行和持卡人双方的合法权利和经济利益。同时，建议加强对内部工作人员的职业教育，增强工作责任心，并强化对从业人员的制度监督。该银行组织资产保全部、信用卡业务部、纪检监察部等部门及涉案支行，对检察建议书进行了专题学习研讨，提出进一步规范制度约束，全面推进信用卡征审自动化、标准化建设，增强全流程风险识别、防控能力，避免类似情况的发生。该案的办理，解决了当地经济领域中的一类突出问题。又如，安徽省阜阳市检察院办理虚假诉讼系列案件时，主动融入大局、服务大局。针对地方性金融组织存在的监管风险问题，及时向市金融监管部门发出行业治理类检察建议，并向市委作专题报告，该检察建议引发了党委、政府主要负责人的关注，相继作出批示，要求有关方面认真吸纳检察建议，研究制定地方性金融组织运行规范制度。市地方金融监管部门根据检察建议内容，积极开展行业专项整治，制定了《关于加强投资类公司监督管理的指导意见》等制度性文件，切实加固了防范化解重大金融风险的堤坝。单纯按照民事监督规则，检察机关并不针对金融机构开展监督。但如果拘泥于“法定职责”，在工作中墨守成规，那么只能是就案办案，实际上是只见树木不见森林，就无法达到办理一案、改进一片的良好效果。

延伸民事司法公正，推动相关行业加强自律

在践行以“我管”促“都管”过程中，要注意依据宪法和法律授权的职责范围能动履职，把握住法律界限至关重要。以仲裁行业为例，正常的仲裁程序以及合法仲裁中存在的实体性和程序性争议等问题，不应直接纳入检察监督的范畴。无论是在仲裁法还是劳动争议调解仲裁法中，都没有规定检察直接监督的相关内容。然而，检察机关作为法律监督机关，在开展民事诉讼监督过程中可以延伸监督触角，通过监督仲裁进入司法程序的诉讼个案，推进仲裁领域的公正。特别是，检察机关要注意介入对虚假仲裁的监督，要在秉持当事人诉讼地位平等性的基础上，加大对虚假仲裁的打击力度，帮助仲裁机构重新审视业务监管，促进正常仲裁环境的恢复，以提升仲裁公信力。例如，广东省东莞市检察院在审查一起案外人控告仲裁当事人虚构债务进行仲裁并申请强制执行的案件时，针对仲裁员的重大失职行为，向湛江市仲裁委发出检察建议，建议对该案仲裁员行为是否合乎规范进行调查并加强对仲裁员队伍的管理与建设。湛江市仲裁委经调查认定该案仲裁员未能尽责履职，对虚假仲裁负有责任，决定解除其与该仲裁员之间的聘任关系，同时作出加强仲裁队伍建设的决定。在推动仲裁行业自律过程中，检察机关发现主管部门履职不到位的，可以采用社会治理类检察建议，从源头上堵塞漏洞、解决问题。在劳动仲裁领域，虚假仲裁也一度高发多发。福建省检察院针对该省多地办理的虚假劳动仲裁案件进行深入剖析，与有关部门积极沟通，通过发出防范虚假劳动仲裁检察建议，促成福建省人社部门制定相关规定堵塞劳动仲裁制度漏洞，推行诚信仲裁承诺书制度，防范劳动仲裁案件中仲裁人员违法。

与此类似的还有公证行业。由于公证法并未授权，检察机关不能直接就公证文书的真实性、合法性进行监督。不过，公证法赋予相关公证债权文书以强制执行效力，有关公证文书进入法院执行程序后，检察机关可以通过对执行活动的监督来审查核实相关公证文书的真实性、合法性。这就是民事检察业务中“非诉执行监督”的工作内容。如果发现此领域中违法公证现象多次发生的，检察机关也应当以“我管”促“都管”，能动履职，推动加强行业自律，织密民事领域司法公正的“法网”。

依托法律监督职能，促进行政机关履行职责

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，检察机关作为“保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”。显然，检察机关在保护公共利益方面承担特殊使命。社会公共利益很多情况下表现为不特定多数人特别是广大群众的切身利益。在人民群众切身利益受到侵害的情况下，只要法律有原则性规定，哪怕授权比较模糊，哪怕相关领域由其他国家机关主管，检察机关也应当以责无旁贷的心态、舍我其谁的担当，积极能动履职，以“我管”促“都管”。

以支持起诉为例，有的观点认为，民事诉讼法第15条规定的“机关”不包括检察机关，检察机关无权据此支持起诉。但实践中，支持农民工、残疾人、老年人等特殊群体通过诉讼维护合法权益已经成为民事检察的重要业务之一。2021年11月29日，最高检印发了以民事支持起诉为主题的第三十一批指导性案例，体现检察机关深刻理解民事诉讼法第15条中“机关”的内涵，认为有关国家机关、社会团体等未履职尽责维护特殊群体合法权益的，检察机关应主动作为能动履行支持起诉职责。在支持起诉过程中，还应注重发现个案背后的深层次社会问题，及时提出检察建议，督促主管部门依法履职，以制度建设破解共性问题。如云南省玉溪市红塔区检察院在办理支持农民工讨薪案件过程中，针对化解欠薪问题行业主管部门监管责任和属地政府责任落实不到位的问题，联合约谈欠薪问题多发的行政机关和街道办事处，收到良好效果。约谈后，检察机关与人社部门签订协作机制，相关行政机关积极召开协调会，辖区内数家企业主动清理欠薪问题，检察机关的履职受到党委、政府“点赞”。

只要价值取向正确，民事支持起诉还可以从支持诉讼能力偏弱的特殊群体向支持有关行政机关延伸。2018年，广西壮族自治区柳州市柳北区检察院办理了一起支持起诉案，支持该市民政局为一名困境儿童向法院申请确定监护人。法院经审理，指定柳州市儿童福利院为该儿童合法监护人。以“我管”促“都管”是检察机关贯彻“以人民为中心”的能动司法重要理念。“国之大者”不限于刑事检察、公益诉讼检察，民事领域也无“小案”，民事检察工作要善于管中窥豹、小中见大，通过积极履职切实维护人民群众的合法权益，真正把习近平法治思想落到实处。

（作者为云南省人民检察院第六检察部主任、全国检察业务专家）